内容摘要
国际工程承包是否属于BIT下的投资范畴是个颇具争议的话题,本文试图通过传统的国际经济法理论、中国政府网站的显示、ICSID的判例、ICSID仲裁员的观点以及本人对我国所签署BITs的理解提出如下观点:即中国承包商的国际工程承包行为属于中国对外签署的BIT项下的“投资范畴”,应该受到BIT的保护。从实践角度也向中国的承包商提供两种救济方式:一种是工程合同中的争议解决方式;另外一种是通过ICSID以保护投资的方式解决争议。
关键词:国际工程承包,ICSID, 华盛顿公约,中国BIT
随着我国政府推出的“走出去”战略的推出及不断深入,中国的企业正逐步在各个领域向国际市场推进。经过十几年的发展,中国企业在海外的投资规模越来越大,随之而来,其在海外投资的保护问题也显得越来越急迫。
通常情况下,各国通过签署双边投资条件《Bilateral Investement Treaty》(简称“BITs”)来保护本国国民及企业在东道国的投资,一旦产生纠纷,可以依据《Convention on the Settlement of Investement Disputes Between States and Nationals of Other States》(简称“1965华盛顿公约”)将投资争议提交到The International Center For the Settlement of Investment Disputes (简称“ICSID”)进行仲裁。
限于本人仅服务于国际工程及其体系下融资、国际采购、索赔等业务,故本文不涉及ICSID的规则、救济等程序性的内容,仅就国际工程承包是否属于“投资的范畴”以及能否被ICSID认可的问题进行探讨。此外,本文所探讨的ICSID救济方式与正常工程项目争议解决中所列明的商务仲裁条款不冲突,属于两种救济方式。
在实践中,对于国际工程是否属于BIT项下的“投资范畴”界定并不清晰,颇有争论,观点不一:有人认为国际工程承包不属于“投资范畴”,但也有专家认为应该属于“投资范畴”。但事实是,对该问题的认定直接对我国海外工程承包业务产生巨大影响。
一、传统理论下对国际工程承包的定义
在传统的国际经济法理论中,往往把国际工程承包陈述为一种典型的国际服务性贸易,随着发展,后来也有将其列为国际经济合作下的一个分支的说法。尽管也有学者、专家对国际工程承包是否属于BIT项下的“投资范畴”进行过论述,但迄今为止尚未有最终的统一结论,也未在大范围内进行普遍的论证。
二、政府机构和行业协会的分类
在我国商务部的网站上可以看到,根据我国对“走出去”的分类,是将“国际工程承包”列在“国际经济合作”之下,将“对外投资”单列为一项http://www.mofcom.gov.cn/swfg/swfg.html。 在中国对外承包工程商会在其网站上http://www.chinca.org/cms/index.jsp十分明确将“走出去战略”划分为三大类,即:1.境外投资;2. 承包工程;3.劳务合作。所以,从政府机构和行业协会的分类的可以看出,境外投资和对外工程承包被区别开来,给人的感觉是承包工程不属于投资范畴,否则,没有必要单列,并加以区分
从上述观念可以看出,国际工程承包属于国际经济合作的范畴,不属于投资的范畴。
三、ICSID对工程承包的判例
这些年来,ICISID处理了多起由于工程承包纠纷而提交的仲裁,在这些案例中的Desert Line Projects LLC v. The Republic of Yemen (ICSID Case No. ARB/05/17),Fraport Ag Frankfurt Airport Services Worldwide v. the Republic of the Philippines(ICSID Case No. ARB/03/25) 以及 Inceysa Vallisoletana, S.L. v. the Republic of El Salvador(ICSID Case No. ARB/03/26)较有代表性,对国际工程承包是否属于“投资范畴”给予了确认,并进行了详细的阐述。个人认为,Desert Line Projects LLC v. The Republic of Yemen (ICSID Case No. ARB/05/17)较为典型。
1. ICSID Case No. ARB/05/17案例的背景:
阿曼的Desert Line工程公司在也门境内承包了公路项目,经过了工程拖期、工程款逾期支付、暂停工、武装威胁、争议、仲裁、也门政府申请萨那上诉法院宣布仲裁裁决无效,最后工程公司将争议提交至ICSID申请仲裁,最终获得大部分胜诉。因为我本人也曾服务于也门的一个工程项目,并且在现场办公长达8个多月,经历了工程拖期、暂停工、索赔、武装威胁、合同终止、现场交接的全部过程及随后的一切法律事务,对也门的施工环境深有体会,读此案例感慨万千。
2.“投资”在Oman and Yemen BIT中的定义
1965华盛顿公约的内容集中在程序性的较多,对“投资”如何界定并无具体内容,主要依靠各国BIT中对“投资”定义的解释,这也决定了各国BIT的内容决定了“国际工程”是否属于投资的范畴。
以Desert Line Projects LLC v. The Republic of Yemen (ICSID Case No. ARB/05/17)为例,“投资”的定义如下:
The term “Investment” shall mean every kind of assets owned and invested by an investor of one Contracting Party, in the territory of the other Contracting Party, and that is accepted, by the host Party, as an investment according to its laws and regulations, and for which an investemtn certificate is issued
The term “Investment” includes in particular, though not exclusively:
a) Movable and immovable property as well as other guarantees pertaining to it such as mortgages, preferred debts and other liens
b) Securities, stocks, shares and company’s bonds
c) Debts as well as service of debt deriving from a contract related to the investment
d) Intellectual and industrial property rights and intangible elements relating to commercial assets such as trademarks, copyrights, designs, goodwill, etc. used in a licensed investment
e) Consessions conferred according to the host country’s applicable laws including rights to extract, exploit and search for natural resources that give its beneficiaries an appearance of legitimacy during the licensed period.
尽管上述内容较多,但与国际工程相关联的条款仅有a)和c)款,在一些特殊的项目还可能涉及到d。以上对投资的定义也是仲裁员认定国际工程合同属于“投资范畴”的重要论据之一。
3. 仲裁员的观点
对于仲裁员认定Desert Line Projects LLC v. The Republic of Yemen (ICSID Case No. ARB/05/17)一案中公路项目受到BIT保护有两处集中的描述:
119. It would be extraordinary in these circumstantces for the Respondent to argue that while other projects of a fractional magnitude, considered at sub-ministrial level of government, would be given protect under the BIT; whereas a project involving hundreds of millions of dollars, considerable technical and indeed security risks, as well as the mobilization of vast resources from the very country which had co-signed the BIT, leading to objectives of national strategic importance in terms of commercial and social integration, security, and cross-border flows of goods and services, should be deprived of protection due to the failure to have obtained some unspecified stamped or signed form from a governmental subdivision.
通过上述观点,仲裁员认为对于这样一个不仅仅投入资金、大量的技术和信贷风险,并且调动了资源的项目,剥夺其受到BIT保护的权利是不公平的。也门政府一方认为该工程项目不是政府认可的投资,也没有根据《投资法》获得“投资证书”,不属于BIT项下的“投资范畴”,但仲裁庭的观点十分明确在该承包商的工程承包行为,应该受到BIT的保护。另外,通过下面的描述,也显示出仲裁员们对“投资范畴”的理解与我国传统国际经济法下“投资”的定义不同;不过,这也可以认为是对“投资范畴”做了扩大性解释(这也是和我讨论的一些中国专家的观点)。
183. It is established that the Claimant had to invest considerable amounts of money in order to execute the Contracts. By doing so, it advanced money to the Respondent, which, at the same time, received foreign subsidies to finance the development of its road network……….. If the principal does not pay, the contractor must advance the required funds since it has to pay its employees, sub-contractors and suppliers. If money is missing, the realization and the viability of a construction projet is at stake.
四、两种论点的冲突
根据以上的分析,结论相对比较清楚,传统国际经济法下(或者称国际经济合作)和我国政府、行业协会网站上的划分,给人的感觉是国际工程承包不属于“投资范畴“,此观点不仅仅受到了ISCID判例的挑战,而且与我国一些专家的观点也不尽相同。
在实践中,到底哪种观点可作为主流是一个颇有争议的话题,至少也是仁者见仁。但就我个人而言,我比较认同Desert Line Projects LLC v. The Republic of Yemen (ICSID Case No. ARB/05/17)中仲裁员的观点。这或许是我对“投资范畴”扩大性解释的认同,也或许是存在民族感情,看到中国的承包商在国外损失惨重,急于寻求一种实体上的救济手段。
五、中国的海外工程承属于BIT项下的“投资”范畴分析
1. ICSID已有判例
对于上述判例的分析,结论比较清楚,仲裁员支持国际工程属于BIT项下的“投资范畴”。至少可以确认的是,曾经有案例完全支持国际工程承包属于BIT项下的“投资范畴”。
2. 对BIT中“投资”的解读
由于1965华盛顿公约的内容主要集中在程序上,对“投资”没有给出定义和范围;如对“投资”定义与范围产生争议,则主要依靠各国BIT中对“投资”定义的解释,这也决定了各国BIT的内容的不同,对投资 保护的范围亦不相同。
众所周知,我国对外签署的BIT整体分为两大阶段:第一阶段是我国以吸引外资阶段而签署的BIT,那时的BIT主要集中在吸引外资上;由于我国对外投资的增加,第二阶段的BIT主要集中在对我国海外 投资的保护上。但不管内容如何变动,都不影响对国际工程的保函。由于时间和资料有限,我从世界各大区域各抽取了一份BIT, 对投资的定义进行了比较如下:
欧洲:德国
本协定内:
一、“投资”一词系指缔约各方根据各自有效的法律所许可的所有财产,主要是:
(一)动产和不动产的所有权以及其他物权,如抵押权、质权等;
(二)公司股份和其他形式的参股;
(三)用于创造经济价值的金钱请求权或具有经济价值的行为请求权;
(四)版权、工业产权、工艺流程、专有技术、商标和商名;
(五)特许权,包括勘探、开采和提炼的特许权。
所投财产形式的变化,不影响其作为投资的性质。
二、“收益”一词系指投资在一定时期内所产生的利润、股息、利息和其他合法收入。
亚洲:印度
(b) “investment” means every kind of asset established or acquired, including changes in the form of such investment, in accordance with the national laws of the Contracting Party in whose territory the investment is made and in particular, though not exclusively, includes:
(i) movable and immovable property as well as other rights such as mortgages, liens or pledges;
(ii) shares in and stock and debentures of a company and any other similar forms of participation in a company;
(iii) rights to money or to any performance under contract having a financial value;
(iv) intellectual property rights, in accordance with the relevant laws of the respective Contracting Party;
(v) business concessions conferred by law or under contract, including concessions to search for and extract oil and other minerals;
(c) “returns” mean the monetary amounts yielded by an investment such as profit, interest, capital gains, dividends, royalties and fees;
(d) "territory" means the territory of each Contracting Party including its territorial waters and the airspace above it and other maritime zones including the Exclusive Economic Zone and continental shelf over which the Contracting Party has sovereignty, sovereign rights or exclusive jurisdiction in accordance with its laws in force and International Law including the l982 United Nations Convention on the Law of the Sea.
澳洲:新西兰
(1) The term “investments” means all kinds of assets which have been invested in accordance with the laws of the Contracting Party receiving them including though not exclusively any:
(a) movable and immovable property and other property rights such as mortgage,
usufruct, lien or pledge;
(b) share, stock, debenture and similar interests in companies;
(c) title or claim to money or to any contract having a financial value;
(d) copyright, industrial property rights (such as patents for inventions, trade marks,
industrial design), know-how, technical processes, trade names and goodwill, and
(e) business concessions conferred by law or under contract including any concession to
search for, cultivate, extract or exploit natural resources.
(2) The term “returns” includes monetary returns yielded by an investment including
any profit, interest, capital, gain dividend, royalty or fee.
非洲:尼日利亚
本协定内:
一、“投资”一词系指缔约一方投资者依照缔约另一方的法律和法规在缔约另一方领土内所投入的各种财产,特别是但不限于:
(一)动产,不动产及抵押权、留置权或质权等其他财产权利;
(二)股份、债券、股票或其他在公司的权益;
(三)与投资有关的金钱请求权或其他合同项下的具有财务价值的行为请求权;
(四)知识产权,特别是著作权、专利、商标、商名、工艺流程、专有技术和商誉;
(五)法律或法律允许依合同授予的商业特许权,包括勘查、耕作、勘探、开发或开采自然资源的特许权。
南美:阿根廷
(1) The term “investment” means, in conformity with the laws and regulations of the Contracting Party in whose territory the investment is made, every kind of asset invested by an investor of one Contracting Party in the territory of the other Contracting Party, in accordance with the letter's laws. It includes in particular, not exclusively:
(a) movable and immovable property as well as any other property rights such as mortgages and pledges;
(b) shares, stocks and any other kind of participation in companies;
(c) title to money and claims to performance having an economic value; loans only being included when they are directly related to a specific investment;
(d) intellectual property rights including in particular copyrights, patents, industrial designs, trademarks, trade names, technical processes, know-how and goodwill;
(e) concessions conferred by law, including concessions to search for or exploit natural resources.
中国与美国的BIT谈判正在进行中,中国与加拿大的BIT刚刚完成,故北美区域的BIT内容尚未得到。
上述的抽查式的列举或许不是科学的、严谨的调研方法,不能代表全部的BIT,但从不同区域的BIT的内容看,都存在着相似,内容如下:
a) 对投资内容的列举不是“exclusively”;
b) 动产,不动产及抵押权、留置权或质权等其他财产权利; (a) movable and immovable property as well as any other property rights such as mortgages and pledges;
c) 用于创造经济价值的金钱请求权或具有经济价值的行为请求权;title or claim to money or to any contract having a financial value;
不仅仅我国对外签署的BIT在上述3条约定内容相似,也与Desert Line Projects LLC v. The Republic of Yemen (ICSID Case No. ARB/05/17)中阿曼与也门两国BIT中的投资内容亦相似。
另外,如果我国的承包商所承揽的国际工程项目产生金钱给付,损失索赔等争议,也同样符合“用于创造经济价值的金钱请求权或具有经济价值的行为请求权;title or claim to money or to any contract having a financial value”的保护内容,所以,我个人认为,我国的承包商所承揽的海外工程项目产生争议应该受到BIT的保护。
3.部分专家观点
对于国际工程承包是否属于“投资范畴”,我与一些专家反复探讨中国的BIT中对投资定义的理解。商务部条约法律司蒋成华副处长观点鲜明,认为如果业主是外国政府,我们中国承包商的国际工程承包 行为应该视为投资行为,并且受到BIT的保函;如果业主是国外的公司(Private Company),需要根据具体的情况进行分析,最后确定是否属于投资行为。另外,上海复旦大学的博导陈治东教授,同 时也是ICSID的中国仲裁员,一直研究ICSID, 对此观点也十分鲜明,中国承包商在海外的工程承包行为属于“投资范畴”,并指出,不能再以过去传统的理论来定义投资的范畴,现在对投资的理解都是 广义的。还有,在和ICSID主席指定仲裁员郑若骅大律师探讨该问题时,她也指出,有文章反对将国际工程承包视为“投资范畴”,但是,只要承包商对BIT之下约定的“Debts”有请求权,也应该视为BIT 下的投资行为。
尽管探讨该问题的专家不能代表全部专家的观点,但至少可以证明从政府BIT的起草层面,到ICSID的仲裁员,特别是ICSID主席指定的仲裁员而言,不仅仅没有排除国际工程承包属于BIT的“投资范 畴”,而且主流是支持该观点的。
六、结论
综上所述,个人观点认为,国际工程承包应属于BIT中约定的“投资范畴”,也应该处于BIT的保护之下。
从全球经济的交流和各国相互之间的投资看,与其投资方式的规模相比较,国际工程承包的份额并不是主流,但从我国目前的“走出去战略”和实际情况看,国际工程承包是我国“走出去”主流之一,如何完善并公平地保护中国承包商在海外的利益是需要重点研究的,也是亟需的。至少我国的承包商在适用工程合同中商务仲裁条款的同时,还有另外一个可供选择的救济渠道。
作者:贾怀远 德恒律师事务所 律师/合伙人
德恒迪拜办公室 首席代表
日期:2012-12-03
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